地方政府债务融资研究综述(附件)
摘 要近年来针对地方债务融资问题采取的管理措施取得了积极成效，但是，由于受到各地区各类规章制度及地区性因素影响，加上地方债务陆续暴露出更多的不足，地方政府在整治本地区债务问题上不能够完全解决。我国地方债务问题情况复杂，地区差异大，受国家和地方政策及人文等情况影响多，建立规范科学的地方政府融资机制是一个宏大的系统工程，涉及到借、用、还、管等多方面问题，并非朝夕之事，需要政府与社会的良好互动和共同努力。本文首先总结绪论，主要对本文的研究背景、意义、现状进行简要分析；第二部分是对地方政府的债务融资理论进行研究论证，为后期的分析论证得出结果做好理论前提；第三部分是把地方政府与社会资本合作模式、推广与运行的理论研究进行整理，并通过这些理论研究得出PPP模式在地方政府债务融资过程中运用的好处；第四部分将前面分析的现状等进行总结并就结果给出解决方案以供研究实践；第五部分得出本次论文结论，同时总结本文不成熟或未涉及的地方，进行最终总结。
目 录
一、绪论 1
（一）研究背景 1
（二）研究意义 1
（三）研究现状 1
二、地方政府债务融资概述 4
（一）地方政府的界定 4
（二）地方政府债务融资 4
（三）财政分权理论 4
三、关于我国地方政府PPP模式推广与运行的研究 6
（一）关于地方政府PPP模式的理论研究 6
（二）关于地方政府PPP模式运作模式的研究 7
（三）研究述评及对策 7
四、关于我国政府PPP模式内控体系设计的研究 9
（一）关于内部控制的研究 9
（二）关于风险控制的研究 9
五、结论 11
参考文献 12
致谢 13
一、绪论
（一）研究背景
自古以来，无论中外经济基础与上层建筑都是紧密相关的，同样我国现存的地方债务矛盾及问题也是由于我国制度改革及经济发展的问题共同决定的。而我国处于社会主义现代化建设转型期间，经济和政治体制的发展进一步催生了我国地方政府债务。
1994年“分税制”改革以后，中央与地方财政收入及支出占比大幅度变化，从统计
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
年鉴看，中央与地方的财政收入和支出，可以通过占比进行简要分析。例如，地方政府在收入上约为中央财政收入的二分之一，而针对地方支出上，地方政府则是中央的二倍。部分地方政府财政力量仅能够用于日常办公及人员工资，对地方经济发展已经公共设施建设等再无余力负担。 因此，地方政府开始从社会资金充裕的部门也就是中央政府及居民部门筹集资金，国家有规定地方政府不能直接通过发行债券或借款进行资金筹集，因此其它融资方式也就应运而生。在分税制改革的时代背景下，地方政府债务的研究已相对成熟，但针对地方政府债务融资模式的研究至今相对匮乏，其中融资模式效率等可供参考研究的更少。因此，本文以对地方融资模式进行分析论证，希望可以借此进一步拓展我国地方财政及债务理论领域的研究积累。
（二）研究意义
地方政府债务既关系财政，又涉及到金融，它的形势走向关乎经济发展又影响到社会稳定因素。规范地方政府债务管理困难较大，新问题不断产生：一是有效控制政府债务整体规模的难度增加；二是地方政府财政收入不足以还长期债务；三是地方政府收入途径有限；四是地方政府需对本地区其它问题存在防备措施；五是当前市场并没有形成发展完善的规模；六是国家尚未出台相关法律法规；七是地方政府债务融资方面，尚未形成有效的途径及规范机制。总得而言，对于当前的地方政府而言，其地方债务融资的考虑因素首先应该是安全、稳妥。以综述的形式是为了在已有的理论研究基础上，建立以PPP模式的融资模式，打通地方政府债务融资模式，搭建安全、顺畅、稳妥的融资渠道，通过论证实践，高效而可行地规避地方政府的债务风险。
（三）研究现状
从现行研究资料来看，我国学者就地方政府债务的解决途径等问题的学术理论主要可归纳为三个视角：
地方政府债务融资理论的视角。20世纪初期，世纪经济链条崩塌，以美国为主的世界性规模的金融危机席卷全球。这客观上需要政府通过积极的措施对国民经济进行干预和刺激，凯恩斯根据这一情况提出政府干预经济的经济思路，并在他本人的著作中提出，政府可以实施财政赤字政策，可以从发行公债进行解决，通过对财政支出进行控制或者以税务进行调整，进而降低市场
需求的不足，推动市场前进。凯恩斯认为，地方债务能够在一定程度上推动市场经济、就业等，它不仅仅会是发展的累赘，还会成为国家发展的推动力。
上世纪七十年代，凯恩斯的主张受到了当时大规模舆论的抨击，市场经济体制以胜利者的姿态重新活跃在经济大市场下。在这种大背景下，市场因素被越来越多地引入城市基础设施建设的融资中。Alesina & Tabellini (1988)等学者认为城市基础设施项目的建设应只让政府负责，需要更多地将市场机制和其它资金进入共同建设公共基础项目[1]。世界银行就公共设施项目的融资问题为主题，对发展中国家的发展现象进行深入分析。他们认为，发展中国家现行的以政府为投资主体进行共工设施项目会影响政府债务，进而加重赤字。只有发展市场化经济体制，才能够从根本上改变这个矛盾。
地方政府债务融资与财政分权的视角。当前更多的国家选择财政分权的制度措施保障政府财政。可以认为，财政分权理论既是地方债务问题的根源，同时又是解决地方债务问题的方法和途径之一。西方学者主要是从公共品的层次性与空间特征着手，通过财政分权的迭代发展，对其发展方式进行论证，认为政府的财政问题解决思路可以放在财政分权上，这也是当前的政府倾向。居民是非常务实且行动派的群体，公共设施及产品最符合民众需求的，居民会自发性向其转移，也就是说，要想吸引更多的居民居住，能够给居民提供适合其偏好的设施才是最有效的。同时，这也是地方政府就支出方式上，能够最大化发挥其职能的途径。
国内学者对于财政分权的研究，目的主要是论述应当赋予地方政府发债权。在我国，学者们对地方财政的研究更多集中在地方政府发债的问题上，曹洪华（2017)认为，地方政府在执行中是有一级的政权的，同样也有一级的财政权，由此，在中央统一政府互相牵制的背景中，也应该具备一级的局债权[2]。
地方政府债务融资问题解决对策视角。刘李冬(2017)认为，我国财政分权体制下中央和地方的财权事权不相匹配是造成我国地方政府债务增长的主要原因。
因此，如果将政府的纳税层级减少至国家、省、县（区）三级，使现有的税种合理地分配到各级政府[3]。许学礼(2017)认为，要想调节地方政府的财政收入问题，当务之急是从制度上对财政问题进行规范，健全制度，其次是减少地方政府的多层级关系，删繁就简，垂直管理[4]。敖文雅（2017)指出，对政府而言，作为中央对财政统一融资管理，后根据情况发放到地方政府，同时制定相应的监管措施，是更好的解决方式，这也是针对地方债务能够尽快解决的合理解决方法，这就需要制定恰当的融资、管理、监督体制，达到最合理化的财权分离[5]。文雪婷（2017)认为分税制是调整地方政府财政收入的重要措施，而效率、行动、区域、收益这四点则是分税制应该首要考虑的问题，据此，各级政府在事权范围内划分，达到最大的合理状态，是将政府税务问题从根本上排除的好的方式。在此期间众多学者都提出应当允许地方政府适度发行债券，拓宽地方政府的融资渠道[6]。李雅静（2017）进一步指出，地方政府融资的方式有多种，但就现有数据来看，政府更倾向于银行贷款。渠道单一又增加了金融风险。政府可在公共设施建设上面，对社会资本进行有效汇总，通过债券、与社会资本合作等方式达到融资目的，进而解决由地方政府融资引发的问题[7]。
目 录
一、绪论 1
（一）研究背景 1
（二）研究意义 1
（三）研究现状 1
二、地方政府债务融资概述 4
（一）地方政府的界定 4
（二）地方政府债务融资 4
（三）财政分权理论 4
三、关于我国地方政府PPP模式推广与运行的研究 6
（一）关于地方政府PPP模式的理论研究 6
（二）关于地方政府PPP模式运作模式的研究 7
（三）研究述评及对策 7
四、关于我国政府PPP模式内控体系设计的研究 9
（一）关于内部控制的研究 9
（二）关于风险控制的研究 9
五、结论 11
参考文献 12
致谢 13
一、绪论
（一）研究背景
自古以来，无论中外经济基础与上层建筑都是紧密相关的，同样我国现存的地方债务矛盾及问题也是由于我国制度改革及经济发展的问题共同决定的。而我国处于社会主义现代化建设转型期间，经济和政治体制的发展进一步催生了我国地方政府债务。
1994年“分税制”改革以后，中央与地方财政收入及支出占比大幅度变化，从统计
*好棒文|www.hbsrm.com +Q: ^351916072*
年鉴看，中央与地方的财政收入和支出，可以通过占比进行简要分析。例如，地方政府在收入上约为中央财政收入的二分之一，而针对地方支出上，地方政府则是中央的二倍。部分地方政府财政力量仅能够用于日常办公及人员工资，对地方经济发展已经公共设施建设等再无余力负担。 因此，地方政府开始从社会资金充裕的部门也就是中央政府及居民部门筹集资金，国家有规定地方政府不能直接通过发行债券或借款进行资金筹集，因此其它融资方式也就应运而生。在分税制改革的时代背景下，地方政府债务的研究已相对成熟，但针对地方政府债务融资模式的研究至今相对匮乏，其中融资模式效率等可供参考研究的更少。因此，本文以对地方融资模式进行分析论证，希望可以借此进一步拓展我国地方财政及债务理论领域的研究积累。
（二）研究意义
地方政府债务既关系财政，又涉及到金融，它的形势走向关乎经济发展又影响到社会稳定因素。规范地方政府债务管理困难较大，新问题不断产生：一是有效控制政府债务整体规模的难度增加；二是地方政府财政收入不足以还长期债务；三是地方政府收入途径有限；四是地方政府需对本地区其它问题存在防备措施；五是当前市场并没有形成发展完善的规模；六是国家尚未出台相关法律法规；七是地方政府债务融资方面，尚未形成有效的途径及规范机制。总得而言，对于当前的地方政府而言，其地方债务融资的考虑因素首先应该是安全、稳妥。以综述的形式是为了在已有的理论研究基础上，建立以PPP模式的融资模式，打通地方政府债务融资模式，搭建安全、顺畅、稳妥的融资渠道，通过论证实践，高效而可行地规避地方政府的债务风险。
（三）研究现状
从现行研究资料来看，我国学者就地方政府债务的解决途径等问题的学术理论主要可归纳为三个视角：
地方政府债务融资理论的视角。20世纪初期，世纪经济链条崩塌，以美国为主的世界性规模的金融危机席卷全球。这客观上需要政府通过积极的措施对国民经济进行干预和刺激，凯恩斯根据这一情况提出政府干预经济的经济思路，并在他本人的著作中提出，政府可以实施财政赤字政策，可以从发行公债进行解决，通过对财政支出进行控制或者以税务进行调整，进而降低市场
需求的不足，推动市场前进。凯恩斯认为，地方债务能够在一定程度上推动市场经济、就业等，它不仅仅会是发展的累赘，还会成为国家发展的推动力。
上世纪七十年代，凯恩斯的主张受到了当时大规模舆论的抨击，市场经济体制以胜利者的姿态重新活跃在经济大市场下。在这种大背景下，市场因素被越来越多地引入城市基础设施建设的融资中。Alesina & Tabellini (1988)等学者认为城市基础设施项目的建设应只让政府负责，需要更多地将市场机制和其它资金进入共同建设公共基础项目[1]。世界银行就公共设施项目的融资问题为主题，对发展中国家的发展现象进行深入分析。他们认为，发展中国家现行的以政府为投资主体进行共工设施项目会影响政府债务，进而加重赤字。只有发展市场化经济体制，才能够从根本上改变这个矛盾。
地方政府债务融资与财政分权的视角。当前更多的国家选择财政分权的制度措施保障政府财政。可以认为，财政分权理论既是地方债务问题的根源，同时又是解决地方债务问题的方法和途径之一。西方学者主要是从公共品的层次性与空间特征着手，通过财政分权的迭代发展，对其发展方式进行论证，认为政府的财政问题解决思路可以放在财政分权上，这也是当前的政府倾向。居民是非常务实且行动派的群体，公共设施及产品最符合民众需求的，居民会自发性向其转移，也就是说，要想吸引更多的居民居住，能够给居民提供适合其偏好的设施才是最有效的。同时，这也是地方政府就支出方式上，能够最大化发挥其职能的途径。
国内学者对于财政分权的研究，目的主要是论述应当赋予地方政府发债权。在我国，学者们对地方财政的研究更多集中在地方政府发债的问题上，曹洪华（2017)认为，地方政府在执行中是有一级的政权的，同样也有一级的财政权，由此，在中央统一政府互相牵制的背景中，也应该具备一级的局债权[2]。
地方政府债务融资问题解决对策视角。刘李冬(2017)认为，我国财政分权体制下中央和地方的财权事权不相匹配是造成我国地方政府债务增长的主要原因。
因此，如果将政府的纳税层级减少至国家、省、县（区）三级，使现有的税种合理地分配到各级政府[3]。许学礼(2017)认为，要想调节地方政府的财政收入问题，当务之急是从制度上对财政问题进行规范，健全制度，其次是减少地方政府的多层级关系，删繁就简，垂直管理[4]。敖文雅（2017)指出，对政府而言，作为中央对财政统一融资管理，后根据情况发放到地方政府，同时制定相应的监管措施，是更好的解决方式，这也是针对地方债务能够尽快解决的合理解决方法，这就需要制定恰当的融资、管理、监督体制，达到最合理化的财权分离[5]。文雪婷（2017)认为分税制是调整地方政府财政收入的重要措施，而效率、行动、区域、收益这四点则是分税制应该首要考虑的问题，据此，各级政府在事权范围内划分，达到最大的合理状态，是将政府税务问题从根本上排除的好的方式。在此期间众多学者都提出应当允许地方政府适度发行债券，拓宽地方政府的融资渠道[6]。李雅静（2017）进一步指出，地方政府融资的方式有多种，但就现有数据来看，政府更倾向于银行贷款。渠道单一又增加了金融风险。政府可在公共设施建设上面，对社会资本进行有效汇总，通过债券、与社会资本合作等方式达到融资目的，进而解决由地方政府融资引发的问题[7]。
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