基于可持续发展的资源税改革研究
基于可持续发展的资源税改革研究[20191212103322]
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关键字:可持续发展；级差调节；外部成本；内在化；生态补偿；
目录 III
第1章 绪论1
1.1选题背景..1
1.2选题意义..1
第2章 我国资源税政策发展历程2
第3章 我国资源税政策的缺陷3
3.1设计思路单一，立法宗旨偏狭4
3.2征税范围过窄. .........4
3.3征税方式不合理. ..5
3.4单位税额过低. .6
3.5收入归属不合理. ..8
3.6税费并存，资源调整关系混乱. .....8
3.7资源税系统性缺失，资源持续利用难以形成合力. .9
3.8立法层次低、立法体系缺乏统一性. ......9
第4章 资源税政策缺陷带来的不利影响..10
4.1扭曲了市场价格..10
4.2导致生存环境日益恶化....10
4.3造成资源浪费严重...10
4.4引发地方政府的乱收费10
第5章 资源税改革的建议...11
5.1转变资源税立法宗旨...12
5.2扩大资源税征税范围...12
5.3改变资源税征收方式...13
5.4适当提高资源税税率...14
5.5调整资源税的利益分配15
5.6统筹资源税的税费关系15
5.7提高资源税系统性，增强资源持续利用的合力..16
5.8提高资源税立法层次...16
5.9完善资源税的监督管理....17
结束语..17
参考文献..18
第1章 绪论
资源税在我国的发展经历了两个阶段，1984年开征的第一代资源税是对石油、天然气、煤炭等三种矿产品的销售利润的一部分征税，体现对资源的级差调节；自1994年起实施的现行资源税所采取的原则是普遍征收、级差调节，对所列的7种资源产品不论盈亏都征税，一矿一率。这第二代资源税制度实施至今，逐渐显现出许多问题：征税范围小，实际税负低；资源税的财政收入小，使得资源环境的保护工作严重缺位；资源税地方收费偏多偏高；资源税的收入分配不合理。
故资源税的改革可谓势在必行。资源税制度改革应该综合考虑相关资源税费，做好配套改革，而不应该孤立进行。真正建立起科学可行的基于可持续发展的资源税制度。
1.1选题背景
一方面，从大背景看，资源利用率低、环境污染严重、资源需求和资源约束增加。鉴于我国的特殊国情，自然资源相对不足，同时我国的资源利用率相对比较低，单位产值能耗和单位资源产出水平明显低于世界平均水平。
尤其是改革开放以来，我国经济以高污染为代价换取高速发展，时至今日，环境压力等问题日益凸显，到了我国经济发展方式转轨的关键机遇期，节能减排、绿色环保成为我国经济结构转型的目标，这就要求资源产品带来的赢利需要对环境破坏作出补偿。当前，资源短缺已经成为制约世界经济发展的关键因素之一。世界各国将能源安全问题提升到了国家战略的高度，能源争夺与能源的可持续利用已经成为各国经济发展研究中的重要命题。
另一方面，我国现行的资源税仅仅是一种级差资源税，资源税制度设计存在诸多缺陷，并没有充分考虑资源的节约功能和降低环境污染的功能。而真正意义上的资源税应该是一种生态税，是基于它的公共物品属性而征收的。故现行资源税制度不能适应新形势下我国经济发展、资源开发利用和环境保护的需要，不能满足经济社会的可持续发展。
1.2选题意义
可持续发展是指既能满足当代人的需求,又不损害后代人的发展需求。可持续发展应起到鼓励经济增长的作用，要求在重视增长数量的同时更追求改善质量。在实际经济活动中，要以保护自然环境为基础，与资源和环境的承载能力相协调。因此，要实现可持续发展，涉及到资源、环境、社会等等方面的和谐统一，其中很重要的一点就是需要发挥政府的调控作用，而税收政策就是重要的调控杠杆。合理利用资源税政策，可以直接有效地调节负的外部性问题，即税金作为企业的直接负担可以将环境成本内在化，同时税收政策有一定的政策导向功能，可以引导企业采取有利于可持续性发展的生产经营行为。这不仅直接有利于转变经济增长方式，而且对保护环境、提高资源利用率，改善人与自然的和谐关系方面都能发挥重要作用。
对于人均资源偏低，资源利用率低、环境污染重的我国来说，资源短缺问题更是值得关注。税收作为市场经济体制下促进资源可持续利用的经济刺激手段被各国政府所广泛采用，我国也不例外。完善资源税，提高资源利用效率，势在必行。因此，进行基于可持续发展的资源税改革研究不仅能深化和发展我国可持续发展理论，而且对及时调整、完善我国现行资源税收政策，更好地实施可持续发展战略具有重要现实意义。
第2章 我国资源税政策发展历程
我国自古就开征盐税。新中国成立后，从1950年开始，也一直持续征收盐税。1982年1月国务院发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定：参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费。这被看作是我国资源税的前身。
1984年9月国务院发布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》，该条例决定对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税。标志着我国正式确立了资源税制度。但这时的资源税只对原油、天然气、煤炭三种资源征收资源税，加之对税收管理措施比较乏力，资源的开发和利用基本上处于一种无序状态，效益十分低。
1986年，《中华人民共和国矿产资源法》开始施行，规定国家对矿产资源施行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。以上这些都可以看作是我国正式资源税法律制度的前身。
1994年《中华人民共和国资源税暂行条例》在我国实施。其立法目的是“为了调节资源开采企业因各自开采条件的差异而形成的级差收入，为企业间的公平竞争创造条件” [1]。在设计税率时，综合考虑了资源矿藏的贫富差异、开采利用条件、所处地理位置、等级收入等因素，制定差别定额税率。
随着资源短缺问题的凸显以及国际矿产资源价格的攀升, 从2004年起中央陆续调整了煤炭、原油、天然气等资源性产品的税额标准。
2011年，在试点成功后，国务院修改资源税暂行条例，增加规定从价定率的资源税计征办法，先对原油、天然气实行从价定率计征，条件成熟时再逐步扩大到其他资源产品。同时废止了对外合作开采石油天然气的矿区使用费，改交资源税。资源税的改革在不断进行。
目前,除了纳入资源税征税范围的原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、和盐七个税目外，国家还制定了其他一些税费项目来调整资源的利用。一是开征了一些涉及资源的其他税种，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、消费税等。这些税种自成体系，相对独立；二是设置了一些涉及资源的收费项目，如矿产资源管理费、林业补偿费等，以弥补资源税调节的不足。
开征资源税对于合理开发和利用自然资源，保持生态平衡具有重要意义。“开征资源税，可以把资源的开采和利用，同纳税人的切身利益结合起来。一方面，有利于国家加强对自然资源的保护和管理，防止经营者乱采滥用自然资源，减少资源的损失浪费；另一方面，也有利于经营者出于自身经济利益方面的考虑，提高资源的开发利用率，最大限度地、合理有效地开发利用国家资源。”[2]因此，资源税作为一种对自然资源可持续利用有着直接影响作用的税种，所起的作用必然越来越重要。
第3章 我国资源税政策的缺陷
资源税作为引导合理利用和开采资源的一种手段，虽然，根据《中华人民共和国新税制通释》对资源税的解释，其立法依据是合理调整由于资源条件差异而形成的级差收入，促进企业在同一起跑线上公平竞争。但随着经济社会的发展和资源形势的变化，若将其放入可持续发展观的整体框架和背景中进行讨论，则明显的看出其仍存在诸多问题，使之难以与可持续发展理念融汇贯通，在我国资源税的征管实践中，因为资源税设计的不合理、管理的不规范，存在不利于调节资源级差收入、分配方式不合理、单位税额制定不科学、税费并存等问题，不能有效保护和利用资源，不利于实现自然资源的可持续发展。
3.1设计思路单一，立法宗旨偏狭
我国现行资源税采用的是普遍征收和级差调节二者兼具的设计原则，但是纠其实质，仍属级差调节性资源税种，通过征税来保障起点公平，以促进现代市场经济的健康发展。这种较单纯的级差性质的资源税收政策限制了税收宏观调控的作用，因其没有反映政府对资源的所有权和管理权，所以政府无法通过征收资源税表达保护资源和限制资源开采的意图，当然也无法有力发挥保护资源的作用。
同时现行资源税没有正确反映资源的价值，不但不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用，而且不能将资源开采的社会成本内在化，无助于企业经济增长方式的转变，更不能将资源开采的可持续成本内在化，无法起到遏制资源被掠夺和浪费的作用，不能达到促进合理开发利用自然资源的目的，不符合可持续发展的要求。
再者，资源税具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，而税额的高低与资源的利用效率无关，与资源开采造成的环境影响无关，缺乏结果反馈对行为的约束调整，使得现行资源税在体现可持续发展观的核心思想，即正确处理人与自然之间的关系方面显得乏力了。
3.2征税范围过窄
现行资源税征税对象既不是全部的自然资源，也并非对所有具有商品属性的资源都征税，仅涉及原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿、有色金属矿原矿和盐七种应税资源产品，未覆盖自然资源本身所指的一切可开发和使用的范围，而大量急需保护的资源都处于无偿使用或少量分散收费的状态。如今森林资源、水资源、草场资源和滩涂资源等开发利用已相当普遍，却没有对其征税。根据《2008年国土资源公报》相关数据统计得出，我国人均淡水资源、森林资源仅分别为世界平均水平的25%和16.7%，而这些具有生态价值的资源又恰恰是我国现代化进程所必须且急需的物质保障，这些资源长期处于税收监管之外，则难以遏制资源的过度开采，大量非税资源遭到野蛮掠夺和无情破坏，极大的阻碍了资源的永续利用和可持续发展。
同时，作为价值确认的组成部分，税收成本通过转嫁机制而最终体现于商品的价格之中，导致与应税资源以及其后续产品的价格相比，非税资源以及其后续产品的价格要低，这种价格差将直接导致社会对非税资源及其后续产品的偏好和争抢，在需求的推动下，非应税资源注定遭到更严重的破坏性开采和过度浪费，造成对资源的不可逆转性的破坏。这显然与目前提倡的可持续发展理念不一致。
再者，由于我国尚未建立资源核算制度，在国民生产总值的核算中也没有体现对资源耗竭项目的补偿，根本未真实的反映资源的价值。以水资源为例，根据水利部《21世纪中国水供求》分析，2010年后我国将开始进入严重的缺水期。而我们当前收取的水资源费，根本没有体现水资源作为越来越稀缺的资源的价值，甚至都不能弥补大部分供水公司的运营成本，水价偏低无疑导致了水资源的浪费使用和加速耗竭。其他非税资源也存在类似的情况。
3.3征税方式不合理
我国资源税征收存在一些缺陷，主要体现在两方面：
一是计税依据不科学。我国资源税沿用了以应税资源产品销售数量和自用数量为计税依据的计税方法，如果从征管的角度看，这种按销量征税具有简便易行、征管费用相对较低等优点，但是从资源税的课税目的看则是不科学的。因为这种开始于销售环节和使用环节的征税方式，使得征税环节过于前置，等于变相鼓励了对资源的过度开采，造成资源的大量囤积和不可避免的损耗浪费，企业一旦面对旺盛的市场需求往往进行“掠夺式”开采，严重地破坏资源的可持续利用。而自然资源的开采利用，无论企业是否销售获利，都对资源造成破坏，不可再生资源尤其如此。如此计税，恰恰违背了资源税保护和促进资源合理开发利用的根本目的，极不利于保护资源的合理开采和稀缺资源的蓄积。而且，以销售数量和自用数量为计税依据，割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。
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关键字:可持续发展；级差调节；外部成本；内在化；生态补偿；
目录 III
第1章 绪论1
1.1选题背景..1
1.2选题意义..1
第2章 我国资源税政策发展历程2
第3章 我国资源税政策的缺陷3
3.1设计思路单一，立法宗旨偏狭4
3.2征税范围过窄. .........4
3.3征税方式不合理. ..5
3.4单位税额过低. .6
3.5收入归属不合理. ..8
3.6税费并存，资源调整关系混乱. .....8
3.7资源税系统性缺失，资源持续利用难以形成合力. .9
3.8立法层次低、立法体系缺乏统一性. ......9
第4章 资源税政策缺陷带来的不利影响..10
4.1扭曲了市场价格..10
4.2导致生存环境日益恶化....10
4.3造成资源浪费严重...10
4.4引发地方政府的乱收费10
第5章 资源税改革的建议...11
5.1转变资源税立法宗旨...12
5.2扩大资源税征税范围...12
5.3改变资源税征收方式...13
5.4适当提高资源税税率...14
5.5调整资源税的利益分配15
5.6统筹资源税的税费关系15
5.7提高资源税系统性，增强资源持续利用的合力..16
5.8提高资源税立法层次...16
5.9完善资源税的监督管理....17
结束语..17
参考文献..18
第1章 绪论
资源税在我国的发展经历了两个阶段，1984年开征的第一代资源税是对石油、天然气、煤炭等三种矿产品的销售利润的一部分征税，体现对资源的级差调节；自1994年起实施的现行资源税所采取的原则是普遍征收、级差调节，对所列的7种资源产品不论盈亏都征税，一矿一率。这第二代资源税制度实施至今，逐渐显现出许多问题：征税范围小，实际税负低；资源税的财政收入小，使得资源环境的保护工作严重缺位；资源税地方收费偏多偏高；资源税的收入分配不合理。
故资源税的改革可谓势在必行。资源税制度改革应该综合考虑相关资源税费，做好配套改革，而不应该孤立进行。真正建立起科学可行的基于可持续发展的资源税制度。
1.1选题背景
一方面，从大背景看，资源利用率低、环境污染严重、资源需求和资源约束增加。鉴于我国的特殊国情，自然资源相对不足，同时我国的资源利用率相对比较低，单位产值能耗和单位资源产出水平明显低于世界平均水平。
尤其是改革开放以来，我国经济以高污染为代价换取高速发展，时至今日，环境压力等问题日益凸显，到了我国经济发展方式转轨的关键机遇期，节能减排、绿色环保成为我国经济结构转型的目标，这就要求资源产品带来的赢利需要对环境破坏作出补偿。当前，资源短缺已经成为制约世界经济发展的关键因素之一。世界各国将能源安全问题提升到了国家战略的高度，能源争夺与能源的可持续利用已经成为各国经济发展研究中的重要命题。
另一方面，我国现行的资源税仅仅是一种级差资源税，资源税制度设计存在诸多缺陷，并没有充分考虑资源的节约功能和降低环境污染的功能。而真正意义上的资源税应该是一种生态税，是基于它的公共物品属性而征收的。故现行资源税制度不能适应新形势下我国经济发展、资源开发利用和环境保护的需要，不能满足经济社会的可持续发展。
1.2选题意义
可持续发展是指既能满足当代人的需求,又不损害后代人的发展需求。可持续发展应起到鼓励经济增长的作用，要求在重视增长数量的同时更追求改善质量。在实际经济活动中，要以保护自然环境为基础，与资源和环境的承载能力相协调。因此，要实现可持续发展，涉及到资源、环境、社会等等方面的和谐统一，其中很重要的一点就是需要发挥政府的调控作用，而税收政策就是重要的调控杠杆。合理利用资源税政策，可以直接有效地调节负的外部性问题，即税金作为企业的直接负担可以将环境成本内在化，同时税收政策有一定的政策导向功能，可以引导企业采取有利于可持续性发展的生产经营行为。这不仅直接有利于转变经济增长方式，而且对保护环境、提高资源利用率，改善人与自然的和谐关系方面都能发挥重要作用。
对于人均资源偏低，资源利用率低、环境污染重的我国来说，资源短缺问题更是值得关注。税收作为市场经济体制下促进资源可持续利用的经济刺激手段被各国政府所广泛采用，我国也不例外。完善资源税，提高资源利用效率，势在必行。因此，进行基于可持续发展的资源税改革研究不仅能深化和发展我国可持续发展理论，而且对及时调整、完善我国现行资源税收政策，更好地实施可持续发展战略具有重要现实意义。
第2章 我国资源税政策发展历程
我国自古就开征盐税。新中国成立后，从1950年开始，也一直持续征收盐税。1982年1月国务院发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定：参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费。这被看作是我国资源税的前身。
1984年9月国务院发布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》，该条例决定对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税。标志着我国正式确立了资源税制度。但这时的资源税只对原油、天然气、煤炭三种资源征收资源税，加之对税收管理措施比较乏力，资源的开发和利用基本上处于一种无序状态，效益十分低。
1986年，《中华人民共和国矿产资源法》开始施行，规定国家对矿产资源施行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。以上这些都可以看作是我国正式资源税法律制度的前身。
1994年《中华人民共和国资源税暂行条例》在我国实施。其立法目的是“为了调节资源开采企业因各自开采条件的差异而形成的级差收入，为企业间的公平竞争创造条件” [1]。在设计税率时，综合考虑了资源矿藏的贫富差异、开采利用条件、所处地理位置、等级收入等因素，制定差别定额税率。
随着资源短缺问题的凸显以及国际矿产资源价格的攀升, 从2004年起中央陆续调整了煤炭、原油、天然气等资源性产品的税额标准。
2011年，在试点成功后，国务院修改资源税暂行条例，增加规定从价定率的资源税计征办法，先对原油、天然气实行从价定率计征，条件成熟时再逐步扩大到其他资源产品。同时废止了对外合作开采石油天然气的矿区使用费，改交资源税。资源税的改革在不断进行。
目前,除了纳入资源税征税范围的原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、和盐七个税目外，国家还制定了其他一些税费项目来调整资源的利用。一是开征了一些涉及资源的其他税种，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、消费税等。这些税种自成体系，相对独立；二是设置了一些涉及资源的收费项目，如矿产资源管理费、林业补偿费等，以弥补资源税调节的不足。
开征资源税对于合理开发和利用自然资源，保持生态平衡具有重要意义。“开征资源税，可以把资源的开采和利用，同纳税人的切身利益结合起来。一方面，有利于国家加强对自然资源的保护和管理，防止经营者乱采滥用自然资源，减少资源的损失浪费；另一方面，也有利于经营者出于自身经济利益方面的考虑，提高资源的开发利用率，最大限度地、合理有效地开发利用国家资源。”[2]因此，资源税作为一种对自然资源可持续利用有着直接影响作用的税种，所起的作用必然越来越重要。
第3章 我国资源税政策的缺陷
资源税作为引导合理利用和开采资源的一种手段，虽然，根据《中华人民共和国新税制通释》对资源税的解释，其立法依据是合理调整由于资源条件差异而形成的级差收入，促进企业在同一起跑线上公平竞争。但随着经济社会的发展和资源形势的变化，若将其放入可持续发展观的整体框架和背景中进行讨论，则明显的看出其仍存在诸多问题，使之难以与可持续发展理念融汇贯通，在我国资源税的征管实践中，因为资源税设计的不合理、管理的不规范，存在不利于调节资源级差收入、分配方式不合理、单位税额制定不科学、税费并存等问题，不能有效保护和利用资源，不利于实现自然资源的可持续发展。
3.1设计思路单一，立法宗旨偏狭
我国现行资源税采用的是普遍征收和级差调节二者兼具的设计原则，但是纠其实质，仍属级差调节性资源税种，通过征税来保障起点公平，以促进现代市场经济的健康发展。这种较单纯的级差性质的资源税收政策限制了税收宏观调控的作用，因其没有反映政府对资源的所有权和管理权，所以政府无法通过征收资源税表达保护资源和限制资源开采的意图，当然也无法有力发挥保护资源的作用。
同时现行资源税没有正确反映资源的价值，不但不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用，而且不能将资源开采的社会成本内在化，无助于企业经济增长方式的转变，更不能将资源开采的可持续成本内在化，无法起到遏制资源被掠夺和浪费的作用，不能达到促进合理开发利用自然资源的目的，不符合可持续发展的要求。
再者，资源税具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，而税额的高低与资源的利用效率无关，与资源开采造成的环境影响无关，缺乏结果反馈对行为的约束调整，使得现行资源税在体现可持续发展观的核心思想，即正确处理人与自然之间的关系方面显得乏力了。
3.2征税范围过窄
现行资源税征税对象既不是全部的自然资源，也并非对所有具有商品属性的资源都征税，仅涉及原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿、有色金属矿原矿和盐七种应税资源产品，未覆盖自然资源本身所指的一切可开发和使用的范围，而大量急需保护的资源都处于无偿使用或少量分散收费的状态。如今森林资源、水资源、草场资源和滩涂资源等开发利用已相当普遍，却没有对其征税。根据《2008年国土资源公报》相关数据统计得出，我国人均淡水资源、森林资源仅分别为世界平均水平的25%和16.7%，而这些具有生态价值的资源又恰恰是我国现代化进程所必须且急需的物质保障，这些资源长期处于税收监管之外，则难以遏制资源的过度开采，大量非税资源遭到野蛮掠夺和无情破坏，极大的阻碍了资源的永续利用和可持续发展。
同时，作为价值确认的组成部分，税收成本通过转嫁机制而最终体现于商品的价格之中，导致与应税资源以及其后续产品的价格相比，非税资源以及其后续产品的价格要低，这种价格差将直接导致社会对非税资源及其后续产品的偏好和争抢，在需求的推动下，非应税资源注定遭到更严重的破坏性开采和过度浪费，造成对资源的不可逆转性的破坏。这显然与目前提倡的可持续发展理念不一致。
再者，由于我国尚未建立资源核算制度，在国民生产总值的核算中也没有体现对资源耗竭项目的补偿，根本未真实的反映资源的价值。以水资源为例，根据水利部《21世纪中国水供求》分析，2010年后我国将开始进入严重的缺水期。而我们当前收取的水资源费，根本没有体现水资源作为越来越稀缺的资源的价值，甚至都不能弥补大部分供水公司的运营成本，水价偏低无疑导致了水资源的浪费使用和加速耗竭。其他非税资源也存在类似的情况。
3.3征税方式不合理
我国资源税征收存在一些缺陷，主要体现在两方面：
一是计税依据不科学。我国资源税沿用了以应税资源产品销售数量和自用数量为计税依据的计税方法，如果从征管的角度看，这种按销量征税具有简便易行、征管费用相对较低等优点，但是从资源税的课税目的看则是不科学的。因为这种开始于销售环节和使用环节的征税方式，使得征税环节过于前置，等于变相鼓励了对资源的过度开采，造成资源的大量囤积和不可避免的损耗浪费，企业一旦面对旺盛的市场需求往往进行“掠夺式”开采，严重地破坏资源的可持续利用。而自然资源的开采利用，无论企业是否销售获利，都对资源造成破坏，不可再生资源尤其如此。如此计税，恰恰违背了资源税保护和促进资源合理开发利用的根本目的，极不利于保护资源的合理开采和稀缺资源的蓄积。而且，以销售数量和自用数量为计税依据，割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”。
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