守内虚外国策视角下北宋路级行政区划研究(附件)
摘 要北宋确立的路级行政区划和以监司为主要机构的监察制度是我国古代地方行政体制的典型制度，在地方运行中起到极其重要的作用。这是大宋王朝在沿袭前代地方政治制度基础上加以创新的结果，同时又成为了后世行省制度的雏形。宋朝时期是封建社会发展的最高阶段，无论在政治制度、经济繁荣程度还是文化政策方面，都取得了辉煌成就。北宋时期在地方行政制度建设方面的进行了有益的探索和尝试，形成了独具特色的路级行政制度和监司制度，推动了北宋地方上政治的稳定、经济的发展，也对后世王朝的地方行政制度和监察制度产生了重要影响。本文尝试对北宋路级行政区划构成、运行、演变及其利弊分析阐述，以期能对当今的地方行政区划建设和监察制度建设有所启示。
目 录
一、前言 1
（一）研究背景 1
（二）研究综述分析 1
（三）研究目的和意义 4
（四） 研究方法 4
二、北宋守内虚外国策及路级行政区划的形成 4
（一） 北宋守内虚外国策的形成 4
（二） 北宋守内虚外国策下路级行政区划的演变 5
三、路级行政区划的主要机构及其运作分析 6
（一）路级行政区划的主要机构 6
1.转运使司 6
2.提点刑狱司 6
3.提举常平司 7
4.安抚使司 7
（二）机构运作分析 7
四、路级行政区划机制的利弊分析 9
（一） 路级行政区划机制历史进步性 9
（二）路级行政区划机制历史局限性 9
五、宋朝路级行政区划对当代地方行政制度的启示 10
（一） 当代地方行政制度中存在的问题 10
1.区划层级较多 10
2. 地方监察机构的权力受到限制且不能充分发挥作用 10
（二） 宋代路级行政区划的启示 10
1.简化行政层级 10
2.保障监察机构的独立性 11
结论 11
参考文献 12
致 谢 13
一、前言
（一）研究背景
宋代是我国封建社会发展的最高阶段，其地方行政体制较历代较为 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥351916072$
复杂，对当代的有颇多的借鉴之处。在当时“守内虚外”的国家战略背景下，其地方行政体制应运而生，路级行政区划就是其典型代表。宋代路的划分与后代行政区划的名称不无关系，例如山东、四川、陕西、广东就是由当时的路演化而来。也有学者认为，宋代的“路”级行政体制是后世行省制的前身。对路级行政区划的研究既是行政史研究的重要内容，又是制度史，特别是地方制度史的重要组成部分。前段时间，关于国家撤市，以省统县的舆论盛极一时，与行政区划不无关系。本文试图在北宋“守内虚外”的国家战略背景下研究路级行政区划出现的原因、运行特点、利弊分析等，综合分析其对北宋王朝内部以及后世地方行政体制的影响。
（二）研究综述分析
目前学术界专门研究“路级行政体制”成果较为丰富，总体来说，国内研究多于国外研究。而在“守内虚外”这一国家战略背景下对北宋路级行政这一重要地方行政制度的研究却较为有限。所谓“守内虚外”一词最早见于南宋吕祖谦的《历代制度详说》卷十《屯田》中“夫警备于平居无事之时，屯守于阃奥至安之地，未尝有一日之战，而上下交以为至难，此所谓斥地与敌，守内虚外，以常为变，以易为难者耶！”。而最先将“守内虚外”作为一项治国原则提出来的是邓广铭先生的《中国史纲要》，并逐渐得到学界认同。纪雪娟在《北宋“守内虚外”国策的再认识》中，对“守内虚外”政策做了总结，认为守内虚外不仅是一种军事部署，更是指导宋朝统治者处理内外事务等一系列观念的总和，更多的反映于政治层面和外交层面。邓广铭先生在其著作《宋史十讲》中，认为这一政策的主要表现即“事为之防，曲为之制”。既然这一政策更多的反映于政治统治上，而路级行政体制正是北宋政治统治在地方体制上的反映，所以有必要在这一战略背景下对北宋路级行政体制做研究。
路级行政体制是北宋重要的地方行政制度，历来有不少学者对此进行了研究。绝大多数学者认为，宋代的路是由唐初的“道”衍化而来。关于四司的职责诸学者的争议不大，但对其职责的交叉、监督及其运行的研究不是很多，还需要进一步研究和深化，对这一主题进行研究的主要是河北大学宋史研究中心的王晓龙等人。
从笔者搜集的文献资料来看，研究者对路级行政体制的研究上仍存在两点分歧。第一是关于路作为地方行政体制的定位问题，也就是路的性质问题。
具体来说，有的学者认为路是一级地方政府行政机构，把“路”置为州府军监之上作为一级地方政府机构，认为北宋地方政府机构是三级制，从目前掌握的文献来看，持此种观点的学者居多，张创新主编的《中国政治制度史》（第4版）和左言东编著的《中国政治制度史》认为宋初是州县两级制，后为防地方权力过度集中，改为路府州县三级制；余蔚在《完整制与分离制：宋代地方行政权力的转移》中认为，北宋路的设立，标志着宋代地方行政区划进入三级制时期。
也有的学者将路当作中央的派出机构来看，邓小南等认为，宋代的地方政府机构基本是州县两级制，同时将全国划分为若干路，作为朝廷派出机构的辖区，朱绍侯、王育济等人主编的《中国古代史》中也是持此观点，陈长征在《北宋中央控驭地方的派出机构—路》中开宗明义，认为北宋在地方上将路作为中央的派出机构来管理地方，将全国划分为若干路，作为中央的派出机构，路是中央驾驭地方的工具，是加强中央集权和分化地方行政权力的机器。张小稳在《宋代的路：划时代的地方行政制度设计》中把宋代的路、元代的行省都看作中央派出机构，具有准地方行政层级的性质。李元鹏在《浅论北宋路级监察系统》中认为，北宋的地方行政层级只有州县两级，路是州之上的一个监察区，并非一个行政级别。
针对以上两种观点，李其旻在《宋朝“路”制浅析》中却提出了另一种观点，他认为宋代政区制度的演变分为前期和后期两个阶段，前期因为节度使和转运使权力极大，其职守性质为地方行政长官，所以该时期应为路州县三级制；到宋太宗时期为了限制转运使权力，设承受公事等职，其后又逐步设立提举常平使司等职务，限制转运使权力，使转运使实际上只掌握监察权，府州可直达中央，故后期为州县制。
还有的学者认为路是一种过渡性质的单位，起承上启下作用。张德昌在《北宋路制简论》中对北宋路制的发展及其性质进行了论述，他认为，州县是北宋的两级地方政区，尽管四司整体而言，对于一路的管理是全面的，其管理的内容也各有所侧重，但在职权范围上却没有明确分工，最后导致职权交错，多头管事，不统一的管理不符合政区性质的要求，故路州之间的关系并不是两种政区应具备的上下级隶属关系。陈长征在《北宋中央控驭地方的派出机构—路》中还认为，路级地方行政在中国地方行政机构从二级制向三级制的演变中起了过度作用。也有学者认为，宋代的“路”级行政体制是后世行省制的前身。
目 录
一、前言 1
（一）研究背景 1
（二）研究综述分析 1
（三）研究目的和意义 4
（四） 研究方法 4
二、北宋守内虚外国策及路级行政区划的形成 4
（一） 北宋守内虚外国策的形成 4
（二） 北宋守内虚外国策下路级行政区划的演变 5
三、路级行政区划的主要机构及其运作分析 6
（一）路级行政区划的主要机构 6
1.转运使司 6
2.提点刑狱司 6
3.提举常平司 7
4.安抚使司 7
（二）机构运作分析 7
四、路级行政区划机制的利弊分析 9
（一） 路级行政区划机制历史进步性 9
（二）路级行政区划机制历史局限性 9
五、宋朝路级行政区划对当代地方行政制度的启示 10
（一） 当代地方行政制度中存在的问题 10
1.区划层级较多 10
2. 地方监察机构的权力受到限制且不能充分发挥作用 10
（二） 宋代路级行政区划的启示 10
1.简化行政层级 10
2.保障监察机构的独立性 11
结论 11
参考文献 12
致 谢 13
一、前言
（一）研究背景
宋代是我国封建社会发展的最高阶段，其地方行政体制较历代较为 *好棒文|www.hbsrm.com +Q: ￥351916072$
复杂，对当代的有颇多的借鉴之处。在当时“守内虚外”的国家战略背景下，其地方行政体制应运而生，路级行政区划就是其典型代表。宋代路的划分与后代行政区划的名称不无关系，例如山东、四川、陕西、广东就是由当时的路演化而来。也有学者认为，宋代的“路”级行政体制是后世行省制的前身。对路级行政区划的研究既是行政史研究的重要内容，又是制度史，特别是地方制度史的重要组成部分。前段时间，关于国家撤市，以省统县的舆论盛极一时，与行政区划不无关系。本文试图在北宋“守内虚外”的国家战略背景下研究路级行政区划出现的原因、运行特点、利弊分析等，综合分析其对北宋王朝内部以及后世地方行政体制的影响。
（二）研究综述分析
目前学术界专门研究“路级行政体制”成果较为丰富，总体来说，国内研究多于国外研究。而在“守内虚外”这一国家战略背景下对北宋路级行政这一重要地方行政制度的研究却较为有限。所谓“守内虚外”一词最早见于南宋吕祖谦的《历代制度详说》卷十《屯田》中“夫警备于平居无事之时，屯守于阃奥至安之地，未尝有一日之战，而上下交以为至难，此所谓斥地与敌，守内虚外，以常为变，以易为难者耶！”。而最先将“守内虚外”作为一项治国原则提出来的是邓广铭先生的《中国史纲要》，并逐渐得到学界认同。纪雪娟在《北宋“守内虚外”国策的再认识》中，对“守内虚外”政策做了总结，认为守内虚外不仅是一种军事部署，更是指导宋朝统治者处理内外事务等一系列观念的总和，更多的反映于政治层面和外交层面。邓广铭先生在其著作《宋史十讲》中，认为这一政策的主要表现即“事为之防，曲为之制”。既然这一政策更多的反映于政治统治上，而路级行政体制正是北宋政治统治在地方体制上的反映，所以有必要在这一战略背景下对北宋路级行政体制做研究。
路级行政体制是北宋重要的地方行政制度，历来有不少学者对此进行了研究。绝大多数学者认为，宋代的路是由唐初的“道”衍化而来。关于四司的职责诸学者的争议不大，但对其职责的交叉、监督及其运行的研究不是很多，还需要进一步研究和深化，对这一主题进行研究的主要是河北大学宋史研究中心的王晓龙等人。
从笔者搜集的文献资料来看，研究者对路级行政体制的研究上仍存在两点分歧。第一是关于路作为地方行政体制的定位问题，也就是路的性质问题。
具体来说，有的学者认为路是一级地方政府行政机构，把“路”置为州府军监之上作为一级地方政府机构，认为北宋地方政府机构是三级制，从目前掌握的文献来看，持此种观点的学者居多，张创新主编的《中国政治制度史》（第4版）和左言东编著的《中国政治制度史》认为宋初是州县两级制，后为防地方权力过度集中，改为路府州县三级制；余蔚在《完整制与分离制：宋代地方行政权力的转移》中认为，北宋路的设立，标志着宋代地方行政区划进入三级制时期。
也有的学者将路当作中央的派出机构来看，邓小南等认为，宋代的地方政府机构基本是州县两级制，同时将全国划分为若干路，作为朝廷派出机构的辖区，朱绍侯、王育济等人主编的《中国古代史》中也是持此观点，陈长征在《北宋中央控驭地方的派出机构—路》中开宗明义，认为北宋在地方上将路作为中央的派出机构来管理地方，将全国划分为若干路，作为中央的派出机构，路是中央驾驭地方的工具，是加强中央集权和分化地方行政权力的机器。张小稳在《宋代的路：划时代的地方行政制度设计》中把宋代的路、元代的行省都看作中央派出机构，具有准地方行政层级的性质。李元鹏在《浅论北宋路级监察系统》中认为，北宋的地方行政层级只有州县两级，路是州之上的一个监察区，并非一个行政级别。
针对以上两种观点，李其旻在《宋朝“路”制浅析》中却提出了另一种观点，他认为宋代政区制度的演变分为前期和后期两个阶段，前期因为节度使和转运使权力极大，其职守性质为地方行政长官，所以该时期应为路州县三级制；到宋太宗时期为了限制转运使权力，设承受公事等职，其后又逐步设立提举常平使司等职务，限制转运使权力，使转运使实际上只掌握监察权，府州可直达中央，故后期为州县制。
还有的学者认为路是一种过渡性质的单位，起承上启下作用。张德昌在《北宋路制简论》中对北宋路制的发展及其性质进行了论述，他认为，州县是北宋的两级地方政区，尽管四司整体而言，对于一路的管理是全面的，其管理的内容也各有所侧重，但在职权范围上却没有明确分工，最后导致职权交错，多头管事，不统一的管理不符合政区性质的要求，故路州之间的关系并不是两种政区应具备的上下级隶属关系。陈长征在《北宋中央控驭地方的派出机构—路》中还认为，路级地方行政在中国地方行政机构从二级制向三级制的演变中起了过度作用。也有学者认为，宋代的“路”级行政体制是后世行省制的前身。
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